Justicia y seguridad

Garantías constitucionales del Proceso Penal: su aplicación en el procedimiento administrativo sancionador.

Por intermedio del presente trabajo de investigación, se analizó la problemática actual consistente en las potestades ilimitadas de la Administración Pública en el marco del procedimiento administrativo por medio del cual impone sanciones a los administrados. En este sentido, se propone resaltar la equiparación de una sanción administrativa a la imposición de una condena penal, por lo cual resulta necesario revestir el procedimiento administrativo sancionador de los principios y garantías constitucionales imperante en el proceso penal. Esta hipótesis se robustece recurriendo a la doctrina de los autores más prestigiosos en la materia, y la doctrina surgida de la jurisprudencia de los máximos tribunales internacional, nacional y de la Provincia de Mendoza. Se propone como mejora normativa la recepción legislativa de la doctrina y jurisprudencia en estudio, con el propósito de imponer límites a la Administración Pública en el ejercicio de su potestad sancionadora.

Publicada el 04 DE AGOSTO 2015

Introducción.

La disputa doctrinaria y jurisprudencial respecto de la naturaleza jurídica de las sanciones administrativas (entendidas como la potestad que tienen los órganos del Estado en el ejercicio de la función administrativa, en miras a una finalidad eminentemente retributiva, de privar de un bien jurídico a la persona que, luego de sustanciado un procedimiento, se lo encuentra responsable de infringir una norma abstracta y de carácter general que definía anticipadamente la conducta objeto de reproche)adquiere gran trascendencia ante la ausencia de una regulación general sobre el tema en cuestión.

El problema que se plantea en torno a este tópico es determinar hasta qué punto las infracciones administrativas se independizan de las normas y principios del derecho penal y en qué medida han adquirido una fisonomía peculiar y típica del derecho administrativo. Es decir, se nos presenta un escenario de debate tendiente a establecer si las relaciones jurídicas que se suscitan con motivo de las sanciones que impone la Administración Pública, se encuentran o no alcanzadas por las normas y principios del derecho penal.

A priori, parece que ningún estudio de las sanciones administrativas puede hacerse evitando el contraste con la legislación penal. Cualquier intento de solución y, por supuesto, su estudio, no puede llevarse a cabo sin tener en cuenta las fórmulas penales.

A lo largo de este breve estudio, trataré de dar los argumentos, que a mi consideración, justifican la inescindible unión existente entre las disciplinas jurídicas del Derecho penal y el Derecho administrativo sancionador, y la consecuente necesidad de aplicación de los principios esenciales  de aquella en esta última, atendiendo a la necesidad de evitar los desbordes autoritarios del poder estatal, o lo que es igual, equiparar la desigual contienda entre poder orgánicamente estructurado e individuo.

Necesidad de aplicación de principios del proceso penal en el procedimiento administrativo: enfoque doctrinario.

Un importante sector de la doctrina jurídica considera que el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración Pública no participa de las notas distintivas de las potestades administrativas y que, atenta su naturaleza jurídica, debería quedar reservada y subordinada a las normas y principios del derecho penal[1].

Es necesario tener presente que el maestro Marienhoff ha señalado que si bien las sanciones disciplinarias que aplica la Administración Pública no son las penas que aplican los jueces del fuero penal, la sanción disciplinaria tiene obvia sustancia penal[2].

La sanción administrativa guarda una similitud fundamental con las penas, por el hecho de ser ambas una reacción estatal frente a lo antijurídico.

Al resultar idéntica la naturaleza punitiva de las infracciones penales y administrativas, tal como venimos señalando, deviene ineludiblemente que la Administración, en el ejercicio de su potestad sancionadora, debe actuar con análoga prudencia enjuiciadora que la empleada por los Tribunales Penalesde Justicia; por lo que las normas administrativas deben conceder las mismas garantías que las leyes procesales atribuyen al presunto infractor.No existe nada más eficaz para regularizar y juridizar la potestad sancionadora del Estado que exigirle la observancia de los principios informadores del Derecho Penal[3].

Enseña Marienhoff[4] que “el procedimiento administrativo disciplinario ha de desarrollarse con absoluto respeto de los principios inherentes al debido proceso legal. Los derechos esenciales del agente público (como así  los administrados sancionados por la Administración, que no son agentes públicos) están también garantizados por la Constitución Nacional. La violación de tal temperamento es susceptible de invalidar lo actuado. El honesto respeto a todos esos principios  contribuirá a la juridicidad de la actividad administrativa, como así a eliminar para siempre, en materia de sanciones administrativas, ese régimen intolerable de arbitrariedad y de capricho que rigió hasta hace pocos años, en casi todos los países…” y además señala que “En todos los casos, haya o no sumario, el imputado debe ser previamente oído … Esta garantía esencial, emergente del art 18 de la Constitución Nacional, no sólo debe observarse enel proceso penal judicial, sino también en la aplicación de sanciones disciplinarias administrativas.”

Sería una burla (la burla en que tradicionalmente se ha venido basando la supuesta autonomía del Derecho Administrativo sancionatorio) pretender que ese ámbito de libertad tan cuidadosamente diseñado por la norma constitucional en sus arts. 18 y 19,  que ocupa un lugar central en la posición jurídica del ciudadano (puesto que define su ámbito general de actuación lícita, el que está protegido frente a las actuaciones represivas del Estado, lo que suele llamarse la libertad fisíca de obrar) dejase de ser operante frente a la Administración Pública[5].

Coincido con la línea de argumentos trazada por Zaffaroni[6], quien señala que nuestra Constitución Nacional al decir “Nadie puede ser penado…” (art. 18), obliga a que toda ley que “pena”, por espúrea o adulterada que resulte la pena, siempre que presente el carácter preventivo especial, debe observar el citado precepto.

En este mismo sentido, tal como lo indica Zaffaroni, es necesario afirmar que la legislación que impone penas, participando parcialmente de la función preventiva especial, debe respetar las garantías que rigen para la legislación penal. Dichas garantías deben ser respetadas por toda ley que participe (aunque fuere parcialmente) de la naturaleza penal y aunque no sea, propiamente hablando, una ley penal.

Para concluir, en expresión de la doctrina más destacada en la materia analizada precedentemente, podemos afirmarque la unidad del derecho represivo y las garantías inherentes al Estado de Derecho, hacen aplicable al Derecho administrativo sancionador los principios inspiradores del derecho penal.[CMA3] 

Jurisprudencia Internacional

Tanto el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP) de Naciones Unidas como la Convención Americana de Derechos Humanos (CADH) ponen especial cuidado en resaltar un reconocimiento de nuestros derechos, así como mecanismos que permiten tutelar los derechos que nos son reconocidos. Frente a estos derechos (a los cuales la CADH equivocadamente denomina “Garantías Judiciales”), cabe anotar como progresivamente ellos, ya no solamente fueron  reconocidos en los procesos penales, sino también en todos los otros procesos judiciales, e incluso fuera de esos escenarios (como el procedimiento Administrativo).

Como antecedente precursor sobre este progresivo reconocimiento de derechos fuera del proceso judicial, encontramos la decisión tomada por el Comité de Derechos Humanos (institución que asegura el cumplimiento del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos) en el caso “Y.L. c/ Canadá” del 7 de Diciembre de 1981. En este caso se dijo que las garantías establecidas en el artículo 14.1 del PIDCP[7] no se limitan a procesos de carácter civil en sentido estricto, añadiendo que el alcance de dicha cláusula no depende de la naturaleza jurídica del órgano cuya decisión se impugna ni del carácter del procedimiento previsto en el ordenamiento jurídico interno de cada país. Es decir, estas pautas son aplicables a todos los procesos judiciales, como así también a los procesos que no tengan carácter judicial, como los son las instancias administrativas.

Sin embargo, los avances más contundentes al respecto, los encontramos en la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Es por ello que creemos necesario recordar, que la Corte en el caso “Baena, Ricardo y otros vs. Panamá”, sentencia del 2 de febrero de 2001, equiparó las sanciones administrativas a las penales, al analizar -en el Considerando 106- “...Conviene analizar si el artículo 9 de la Convención[8] es aplicable a la materia sancionatoria administrativa, además de serlo, evidentemente, a la penal. Los términos utilizados en dicho precepto parecen referirse exclusivamente a esta última. Sin embargo, es preciso tomar en cuenta que las sanciones administrativas son, como las penales, una expresión del poder punitivo del Estado y que tienen, en ocasiones, naturaleza similar a la de éstas. Unas y otras implican menoscabo, privacióno alteración de los derechos de las personas, como consecuencia de una conducta ilícita. Asimismo, en aras de la seguridad jurídica es indispensable que la norma punitiva, sea penal o administrativa, exista y resulte conocida, o pueda serlo, antes de que ocurran la acción o la omisión que la contravienen y que se pretende sancionar. La calificación de un hecho como ilícito y la fijación de sus efectos jurídicos deben ser preexistentes a laconducta del sujeto al que se considera infractor (...)” En materia de garantías judiciales, sostuvo en el considerando 124 del mismo caso que “Si bien el artículo 8 de la Convención Americana se titula 'Garantías Judiciales', su aplicación no se limita a los recursos judiciales en sentido estricto, sino al conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales a efectos de que las personas estén en condiciones de defender adecuadamente sus derechos ante cualquier tipo de acto del Estado que pueda afectarlos. Es decir, cualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea administrativo sancionatorio o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal. La Corte observa que el elenco de garantías mínimas establecido en el numeral 2 del artículo 8 de la Convención[9] se aplica a los órdenes mencionados en el numeral 1 del mismo artículo, o sea, la determinación de derechos y obligaciones de  orden 'civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter'. Esto revela el amplio alcance del debido proceso; el individuo tiene el derecho al debido proceso entendido en lostérminos del artículo 8.1 y 8.2, tanto en materia penal como en todos estos otros órdenes.” Asimismo, agregó que “es un derecho humano el obtener todas las garantías que permitan alcanzar decisiones justas, no estando la administración excluida de cumplir con este deber. Las garantías mínimas deben respetarse en el procedimiento administrativo y en cualquier otro procedimiento cuya decisión pueda afectar los derechos de las personas”.

Como acabamos de apreciar, la Jurisprudencia de los Tribunales Internacionales establece parámetros de cumplimiento obligatorio que incluso pueden invocarse en procedimientos administrativos de carácter sancionatorio.A juzgar por los antecedentes antes citadospodemos afirmar que nos encontramos ante una línea jurisprudencialtendiente a exigir el respeto de las garantías del proceso penal en los procedimientos de carácter sancionador de la Administración Pública, trazada por los Órganos Jurisdiccionales Internacionales, cuya consolidación parece ser irreversible.

Jurisprudencia Nacional

La doctrina de la Corte Suprema de Justicia de la Nación,de antiguo, no ha sido ajena a la problemática que nos convoca. Así, se advierte que, nuestro Máximo Tribunal asume que son aplicables los principios del derecho penal a las sanciones del Régimen Disciplinario.Sin embargo, ha puesto de relieve que “las sanciones disciplinarias, no importan el ejercicio de una potestad de naturaleza jurisdiccional” y tuvo en cuenta para ello, que “el fenómeno en tela de juicio no importaba el ejercicio de la jurisdicción criminal propiamente dicha, ni del poder ordinario de imponer penas”(CSJN; caso “Pereiro de Buodo, María Mercedes c/ Resolución 948 MAS”[10] ; Sentencia del 17/02/87). Tratándose de sanciones aplicadas en ese ámbito, se sostuvo en el mismo precedente, que “los principios vigentes en materia penal no son de ineludible aplicación al procedimiento disciplinario administrativo en atención a las diferencias de naturaleza, finalidad y esencia existentes entre las sanciones disciplinarias y las penas del derecho penal”.

Para ser gráfico nos adentraremos en el análisis detallado de algunos fallos donde puede verse esta línea de pensamiento de la Corte.

Primero, elegí traer a colación el caso “Comisión Nacional de Valores c/Establecimiento Modelo Terrabusi S.A. s/transferencia paquete accionario a Nabisco”[11], debido a que es un fallo reciente que nos permite apreciar el criterio actual del tribunal en el tópico que nos convoca. En este caso, por una Resolución de la Comisión Nacional de Valores (CNV) se instruyó sumario administrativo a directores de Terrabusi S.A. por presunta infracción al artículo 21 de la Resolución General N°227 que prohíbe a directores la utilización de información privilegiada para obtener ventajas para sí o para otros, derivada de la operatoria con títulos valores de sociedades que se encuentren en el régimen de la oferta pública. Se imputó a los sumariados haber operado a través de un agente de bolsa, con conocimiento de información relevante no pública, relativa al precio de venta del capital accionario mayoritario de esa sociedad a “Nabisco International Inc.” entre los meses de Enero y Marzo de 1994, período durante el cual se llevó a cabo la negociación. Los sancionados reconocen las operaciones que se les atribuyen, pero no conforme al criterio indicado por la CNV, sino al utilizado por años de vender al alza de las cotizaciones y comprar a la baja. Alegaron que la CNV con el dictado de la Resolución N°227, ejerció el poder de policía reservado al Congreso, creando un gravoso régimen punitivo de carácter abierto y exclusiva base reglamentaria, estructurado a partir de normas penales en blanco, en violación al principio de nullum crimen, nullapoena sine legepenalepraevia. Agregaron que el principio de inocencia también fue violado al condenar en base a presunciones, y no en pruebas concretas y concluyentes. Solicitaron, en consecuencia, la nulidad de la Resolución que establecía la sanción de multa.

La Sala D de la Cámara nacional de Apelaciones en lo Comercial, revocó la Resolución que imponía la sanción, al considerar que se había impuesto una sanción penal-administrativa sobre la base de presunciones que generaban una situación de insuperable duda, insuficiente para fundar una sanción. Contra esta sentencia, la CNV interpuso recurso extraordinario, que fue concedido.

El Procurador General, en su dictamen, aconseja declarar admisible el recurso y confirmar la resolución, al considerar que la CNV es competente (por delegación expresa del Congreso) para dictar las normas necesarias para afianzar el correcto funcionamiento del mercado de capitales. Además señala todas las cuestiones fácticas que dan fundamento a la procedencia del recurso incoado, las cuales escapan al interés de este trabajo. Continúa diciendo que, las violaciones a reglamentaciones dictadas por la CNV constituyen infracciones administrativas, y al respecto cita a la CSJN, quien no ha convalidado la aplicación indiscriminada de los principios que rigen en materia penal respecto de aquellas, teniendo en cuenta las particularidades del bien jurídico protegido por la ley específica(Fallos 321: 824), lo cual se ve reafirmado por la naturaleza preventiva del derecho administrativo sancionador, por contraposición con la represiva del derecho penal.

En este caso, la Corte hace lugar al recurso extraordinario planteado por la CNV, remitiendo a los fundamentos del dictamen del Procurador.Entonces, podemos decir que nuestro Máximo Tribunal, al seguir esta línea de pensamiento, entiende que la traslación de principios penales al Derecho administrativo sancionador debe hacerse en la medida necesaria para preservar los valores que contienen estos preceptos,  con suma cautela, y no de manera automática.Es decir, que existen ciertos matices en la aplicación de los principios penales en el derecho administrativo sancionador.

Siguiendo el estudio de la doctrina de la Corte,podemos ir encontrandocasos que avalan la necesidad de traslación plena de principios entre ambas ramas del derecho, como así también de la modulación en la aplicación de los mismos:A modo de ejemplo del primer supuesto (aplicación plena de principios), podemos citar la doctrina de la Corte Suprema de la Nación en el caso "Destilerías y Viñedos El Globo". Allí esta empresa había sido sometida a proceso por la Administración Pública ante una presunta violación a una ley recientemente promulgada, que imponía restricciones a la venta del vino. Durante la tramitación de la causa, la empresa alegó que las ventas en cuestión habían ocurrido previo al dictado de la ley, de manera que la misma no podía ser aplicada. El tribunal de la causa desestimó esta defensa, manifestando que correspondía a la infractora demostrar la veracidad de su alegación, y que ante la falta de prueba respecto de la fecha de las ventas cuestionadas, éstas debían presumirse como hechas en violación a la ley. La Corte revocó la sentencia del tribunal, y luego de reseñar los antecedentes de la causa, manifestó que: “...en tales condiciones, lo resuelto en el fallo importa violación a la garantía del art. 18 de la Constitución Nacional pues invierte la carga de la prueba y le exige al imputado, sin fundamento legal que autorice tal criterio.”[12] Como vemos, en este caso, el Máximo Tribunal reconoce esta derivación procesal (exclusión de la carga probatoria) del principio de Inocencia, aún cuando los hechos traídos a la luz se habían producido en el ámbito sancionador de la Administración Pública.

Por otro lado, como ejemplo de modulación, podemos citarun caso de interpretación restrictiva en materia de prescripción en el ámbito disciplinario, donde la Corte dijo que "La falta de interés social para perseguir el esclarecimiento de un delito, después del transcurso del términoque la ley prefija, fundada en la presunción de haber desaparecido los motivos de la reacción social defensiva, no rige en el ámbito disciplinario, en el que prima lo atinente a la aptitud para la correcta prestación del servicio público que conviene con el adecuado mantenimiento de la disciplina… La doctrina que condujo a la Jurisprudencia de esta Corte a proscribir la prescripción de la acción en materia sancionatoria disciplinaria, lleva por las mismas razones a la interpretación estricta de los preceptos que la admiten.”[13]Es decir, en aclaración a lo  citado, la Corte niega la prescripción de la acción para aplicar la sanción administrativa (no permitiendo la traslación de la prescripción penal al ámbito administrativo para suplir el silencio de la legislación administrativa), y en caso de haber normas que admitan expresamente la prescripción de la acción en materia sancionatoria disciplinaria, estas son de interpretación estricta, yno le son aplicables los principios que informan la prescripción del derecho penal.

Jurisprudencia de la Provincia de Mendoza.

Con relación a la Jurisprudencia Provincial,nos encontramos con los pronunciamientos de la Corte Suprema de Justicia de Mendoza, la cual es el tribunal competente para resolver los conflictos que suscitan en materia relativa a la Administración Pública, una vez agotada la vía administrativa. En nuestra provincia, existen antecedentes recientes con la orientación antes descripta, en los cuales la Suprema Corte de Justicia deja en claro su postura respecto del tema en cuestión.

En el estudio de la Jurisprudencia de nuestro Máximo Tribunal, encontramos antecedentes donde el mismo establece expresamente la necesidad de traslación de principios entre ambas ramas del derecho. Así, encontramos un precedente en donde la Corte (en pleno) señaló que “las mismas garantías constitucionales que existen en materia penal, deben aplicarse en materia de faltas o contravenciones”[14]. Justifica esta traslación de principios diciendo que “Entre delito y contravención no existe una diferencia cualitativa sino meramente cuantitativa”.   Si bien el antecedente citado hace referencia a la materia contravencional, la doctrina jurisprudencial de este fallo debe hacerse extensiva a las infracciones administrativas, ya que entre los delitos y estas, también solo existe una diferencia estrictamente cuantitativa, siendo ambas integrantes del poder punitivo único del Estado.

Hace sólo algunos años, la  Sala 1° de la Excma. Suprema Corte de Justicia, se pronunció sobre el tema en cuestión, al dictar sentencia en la causa N°85.863, caratulada: “CantalejosTissoni, Manuel Alberto C/ Gobierno de Mendoza S/A.P.A.",  con fecha 05 de Agosto del 2009.Antes de analizar lo pronunciado por los Ministros de la Corte en el fallo, es necesario hacer una relación sucinta de las cuestiones planteadas. La actora solicita se declare la nulidad de la resolución dictada por la Sala III de la Suprema Corte, de fecha 29/09/05, que desestima el recurso de apelación interpuesto contra la resolución de Presidencia que confirma la sanción de suspensión de dos días impuesta al actor. La actora relata que se desempeñaba como empleada en el Departamento de Mantenimiento del Poder Judicial. Los días 14/09/04 y 15/09/04,  el Dr. Gutiérrez del Barrio en su carácter de Secretario Administrativo remitió tres  e-mails solicitando que el actor tomara una serie de medidas y recaudos en cuanto a sus tareas. Al día siguiente responde los e-mails por la misma vía, respuesta que según criterio del Dr. Gutiérrez del Barrio rozaba la insolencia y la ironía y que no se condecía con el respeto que se le debe a un superior. Relata que con motivo de este e-mail, la resolución de Presidencia del día 23/09/04 le impuso una sanción de dos días de suspensión por haber demostrado negligencia en el cumplimiento de sus deberes, sin sumario administrativo previo. Contra dicha resolución interpuso recurso de reconsideración y asimismo ofreció disculpas, aun cuando no reconoció la imputación ni la sanción impuesta.

El Presidente de la Suprema Corte de Justicia, y por ende, presidente de la Sala 3° (en ese momento, Jorge Nanclares), tras el traslado de la demanda para su descargo, defiende la validez de las resoluciones impugnadas.Analiza los hechos que dieron motivo a la sanción, y entiende que la misma no se ha basado en una interpretación personal, subjetiva, tergiversada conforme lo expone el actor; sino que por el contrario, encuentra su sustento fáctico en el trato irrespetuoso con que el actor se dirigió al Secretario Administrativo, Dr. Gutiérrez del Barrio, quien investía superioridad jerárquica. Entiende que se configura en la especie un supuesto contemplado en el art. 13 inc c) del Decreto ley 560/73.Asimismo resalta que la conducta del actor fue juzgada en cuanto a las tareas incumplidas como consecuencia de la violación de las órdenes de servicios impartidas conforme lo dispuesto en el art. 13 inc d) del Decreto ley 560/73. En cuanto a la violación del derecho de defensa, resalta que el actor ha ejercido el mismo a través de los recursos de reconsideración y jerárquico.Respecto a los vicios que la actora le atribuye a las decisiones atacadas, sostiene que no se violó la garantía de defensa, y que la sanción no ha sido arbitraria, ni irrazonable pues el acto ha perseguido la finalidad prevista por la ley, es decir, corregir la conducta indebida de un funcionario.

Al resolver este caso, el Dr. Fernando ROMANO, en su calidad de ministro de la Corte, en su voto (al cual adhierenlos Dres. KEMELMAJER DE CARLUCCI y BÖHM)  señaló los precedentes del Tribunal: “Esta Sala, receptando la doctrina de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, tiene establecida desde larga data una precisa doctrina respecto a los límites del control jurisdiccional sobre la facultad sancionadora del Poder Administrador (LS 292-1; LS 296-134;LS 296-162:,LS 298-209; LS304-66; LS 342-66; LS 347-178, entre otros) señalándose distintos principios que me permito sintetizar: (…)El derecho de defensa: Este tribunal tiene dicho que ‘Las garantías constitucionales del debido proceso y de la defensa en juicio son de inexcusable observación en todo tipo de actuaciones inclusive en los procedimientos administrativos de naturaleza disciplinaria(conforme a CSJN, en Fallos 308:191; 316:2043; 324:3593) y las mismas demandan la posibilidad de que el requerido haya tenido conocimiento de la acusación en su contra, de ser oído y de que se le dé ocasión de hacer valer sus medios de defensa’[15]. Este Tribunal también ha dicho que ‘Para que la defensa se lesione se debe impedir el derecho de ser oído, de ofrecer pruebas pertinentes y el de interponer los recursos procedentes’.”

El Dr. Romano, luego de citar los precedentes jurisprudenciales que guían la decisión de la Sala 1°, hace un análisis de los argumentos esgrimidos por la actora para cuestionar la decisión sancionatoria, y no advierte razones que permitan descalificar la suspensión dispuesta. Para dar fundamento a su conclusión, respecto de la violación del debido proceso y garantía de defensa aducida por el accionante, dice: “corresponde destacar que cualquier deficiencia que se pudieren detectar  carece de fuerza nulificatoria ya que para que se lesione el derecho de defensa se debe impedir el derecho a ser oído, el de ofrecer pruebas y el de interponer los recursos procedentes, no incide el hecho de la oportunidad del ejercicio, se valora la posibilidad o no de ejercerlo” (conforme S.C.J. Mza.; Fallo“Miranda,Miguel Ángel c/Municipalidad de Maipú s/APA”).

Respecto de la falta de sustento fáctico y legal alegada por el actor, el Magistrado continúa diciendo: “Es de destacar que este proceso abre la posibilidad de ingresar al conocimiento pleno de las cuestiones discutidas, no obstante ello, el actor no produjo prueba alguna que ponga en duda, varíe o contradiga las circunstancias apuntadas y la valoración administrativa cuestionada…La insuficiencia de la prueba aportada por el actor impone rechazar la demanda en cuanto a este punto, por lo que se confirma la sanción de suspensión dispuesta ya que no resulta sostenible que se haya producido un apartamiento evidente de los hechos que han servido de causa a la sanción y que se haya presentado alguno de los vicios que afecten la legitimidad del acto administrativo atacado”. Como se puede observar, en este considerando, nos encontramos con una nota que pareciera confirmar una modulación en la aplicación de principios penales en el procedimiento administrativo (confirmando el carácter imperialista del Derecho Administrativo Sancionador en algunos aspectos, actuando libre de garantías constitucionales que limiten su ejercicio).Ello es así, toda vez que pareciera que el Tribunal invierte la carga de la prueba, pesando esta sobre el imputado, quien debe probar su inocencia. Se establece que es el imputado quien debe romper, mediante elementos probatorios, una presunción de culpabilidad que pesa en su contra. Es indudable que este fundamento, al cual acude la Corte, es notoriamente violatorio del principio de Inocencia, el cual se desprende del art. 18 de nuestra Constitución Nacional.

Por lo expuesto precedentemente, la Corte resuelve rechazar la acción procesal administrativa entablada por el Sr. Manuel Roberto Cantalejos.

Para concluir con este apartado relativo al análisis de la doctrina del Máximo Tribunal de la Provincia de Mendoza, sólo resta decir que, a juzgar por los fallos traídos a la luz en este apartado, la Suprema Corte de Justicia de la Provincia de Mendoza ha seguido la línea trazada por la Corte de la Nación, entendiendo también la necesidad de aplicación de los principios rectores del proceso penal en el derecho administrativo sancionador, sin perjuicio de las matizaciones o modulaciones que esta aplicación pueda sufrir en el caso concreto, atendiendo a algunas diferencias que pueden existir entre sanciones penales y administrativas.

Consideraciones finales.

El análisis de la cuestión nos lleva a sostener que no existe una diferencia real entre las sanciones penales y las sanciones administrativas. Se debe entender que estamos frente a mecanismos represivos que nuestro ordenamiento pone a disposición del Estado para cumplir su función constitucional al servicio de la persona humana y de promoción del bien común.Ni el Derecho penal ni el Derecho administrativo sancionador son estancos separados.

Se puede apreciar que la jurisprudencia de los tribunales nacionales y provinciales, así como la de los internacionales, resulta vastísima, y han sido quienes, con apoyo en las doctrinas de los grandes maestros de la disciplina, han establecido los lineamientos que sirven hoy al quehacer de la Administración Pública, en el ejercicio de su poder disciplinario y sancionador, en aras a lograr con el mantenimiento del buen orden, el efectivo logro del bien común, rodeando el procedimiento administrativo sancionador de los presupuestos jurídicos de raigambre constitucional que rigen el proceso penal.

Si bien resulta evidente la tendencia de la jurisprudencia nacional e internacional dirigida al reconocimiento de las garantías del proceso penal en el ámbito administrativo, todavía no resulta suficiente el avance logrado en la materia. Se necesita la adopción de una postura más radical y contundente, libre de modulaciones y matizaciones, ya que, en definitiva, tanto las sanciones penales como las administrativas son manifestaciones del poder que tiene el Estado para reprimir determinadas conductas (iuspuniendi), sujeto a determinados límites constitucionales.Es por intermedio de estas garantías que se pone un límite a la actuación de la Administración Pública, evitando que esta incurra en decisiones teñidas de arbitrariedad en desmedro de los derechos de los particulares.La traslación absoluta de los principios penales al Procedimiento Administrativo sería dar un paso de gran relevancia en pos de mejorar la calidad de nuestras Instituciones en su ámbito de interacción con los administrados.

Solo resta decir que, como propuesta genérica de mejora normativa, sigo apostando a un sistema codificado de los derechos y garantías del presunto responsable de una infracción administrativa, dentro de un marco general regulador de la potestad sancionadora de la Administración Pública, en que se recojan de forma clara y sistemática todas las garantías y se incorpore la doctrina constitucional consolidada sobre la materia.

GLOSARIO

- Finalidad retributiva: propósito de castigar o sancionar, sin pretender prevención ni reinserción.

- Potestad sancionadora: facultad del Estado de imponer sanciones a los ciudadanos por cometer infracciones.

- Disciplinas jurídicas: ramas del derecho.

- Poder orgánicamente estructurado: Potestad organizada en diversos organismos del Estado.

- Jurisprudencia: fallos emitidos por Jueces o Tribunales integrantes del Poder Judicial que conforman una fuente material del derecho.

- Punitivo: sancionador.

- Derecho penal: rama del derecho que regula la potestad del Estado de imponer sanciones a los ciudadanos que cometen delitos previstos en el Código Penal y las leyes especiales.

- Derecho administrativo: rama del derecho que regula las relaciones que surgen entre el Estado y los particulares.

- Juridizar: armonizar con las leyes y principios del derecho.

- Órganos Jurisdiccionales: Tribunales de justicia imparciales con capacidad para juzgar y aplicar la ley vigente.

- Naturaleza Jurisdiccional: esencia de Tribunal de justicia imparcial y potestad para juzgar y aplicar el derecho al caso concreto.

- Exclusión de carga probatoria: Eximición de obligación de acreditar con evidencia.

- Prescripción: Extinción de acción penal por el transcurso del tiempo fijado en la ley sin que se hayan realizado actos útiles.

- Interpretación estricta: prohibición de interpretar extensivamente. Interpretar limitada y literalmente la letra de la ley.

- Accionante: Parte que promueve una acción judicial contra otra parte (accionada)

- Nulificatoria: que tiene como consecuencia directa la nulidad del acto en cuestión.

- Ius puniendi: derecho a imponer sanciones.

Citas y Bibliografía

[1]AFTALIÓN, E. R., Derecho Penal Administrativo, con colaboración de LANDABURU L., CUETO RÚA y JÁUREGUI. C., Buenos Aires, 1971, La Ley;CLARIÁ OLMEDO, J., Derecho procesal penal, Buenos Aires, 1969, Ediar, t. I, 1969, t.II, 1962, t. VI, 1967; CASSAGNE, JUAN C. En torno de las sanciones administrativas y la aplicación de los principios del derecho penal, Buenos Aires, 1995, Estudio de Derecho Público, pág. 76;Conf. BACIGALUPO. E., Sanciones Administrativas (Derecho español y comunitario), Colex, Madrid, 1991, pág. 9.

[2]MARIENHOFF, M. S., Tratado de Derecho Administrativo, Tomo III B, Buenos Aires, 1965-1990, Abeledo-Perrot., pág. 437.

[3]Conf. GONZÁLEZ GRIMALDO, M.C., Potestad sancionadora y carga de la prueba, RAP (española) n° 53, pág. 303 y sgtes.

[4]Marienhoff, Miguel S.; Tratado de Derecho Administrativo; Tomo III B; pág. 437.

[5]GARCÍA DE ENTERRIA, E., La Constitución como norma y el Tribunal Constitucional, Madrid, 1994, Civitas, pág. 251.

[6]Zaffaroni, Eugenio Raúl; Manual de Derecho Penal; Ed. Ediar 2001;pág. 109.

[7] Artículo 14.1 PIDCP: “Todas las personas son iguales ante los tribunales y cortes de justicia. Toda persona tendrá derecho a ser oída públicamente y con las debidas garantías por un tribunal competente, independiente e imparcial, establecido por la ley, en la substanciación de cualquier acusación de carácter penal formulada contra ella...”

[8] Art. 9 CAHD: “Nadie puede ser condenado por acciones u omisiones que en el momento de cometerse no fueran delictivos según el derecho aplicable (...)  Si con posterioridad a la comisión del delito la ley dispone la imposición de una pena más leve, el delincuente se beneficiará de ello”.

[9] Art. 8 CADH: 2. “Toda persona inculpada de delito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se establezca legalmente su culpabilidad.  Durante el proceso, toda persona tiene derecho, en plena igualdad, a las siguientes garantías mínimas: (…)

 b) comunicación previa y detallada al inculpado de la acusación formulada;

 c) concesión al inculpado del tiempo y de los medios adecuados para la preparación de su defensa; (…)

 h) derecho de recurrir del fallo ante juez o tribunal superior.”

[10]CSJN; caso “Pereiro de Buodo, María Mercedes c/ Resolución 948 MAS” ; Sentencia del 17/02/87.

[11] CSJN; caso “Comisión Nacional de Valores c/Establecimiento Modelo Terrabusi S.A. s/transferencia paquete accionario a Nabisco”; Sentencia del 24/04/2007; T. 330, P. 1855. (Mayoría: Lorenzetti, Highton de Nolasco, Petracchi y Maqueda. Abstención: Argibay, Fayt, Zaffaroni)

[12] CSJN; "Destilerías Bodegas y Viñedos El Globo Ltda. s/apelación", 10/3/65; "Fallos" 261:101.

[13]CSJN; caso “Pereiro de Buodo, María Mercedes c/ Resolución 948 MAS” ; Sentencia del 17/02/87.

[14]En este caso, la Corte consideró que el Tribunal a-quo al ordenar la suspensión del servicio telefónico por el término dos años impone una pena extra legal ya que la misma no está contenida en el art. 66 del Código de Faltas que tipifica y sanciona el hecho por el cual es condenado el impugnante. (S.C.J.Mza; “Campanello José y Giménez Carlos s/ Infracción arts. 66 y 67 Código de Faltas- Inconstitucionalidad; Expte. N° 34077; fecha21/10/74. Libro A 137:167).

[15] Este criterio también lo ha seguido la S.C.J. Mza en numerosos casos, entre los más recientes podemos citar a“Stefanelli SusanaClaudiac/ Provincia de Mendoza (P. Judicial) s/ A.P.A.”;Expte. N° 79607; Fecha: 30/10/2009; y “Asatt, Elizabethc/ Municipalidad de General Alvear s/ A.P.A.”; Expte. N° 92653; Fecha: 30/10/2009.

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Garantías constitucionales del Proceso Penal: su aplicación en el procedimiento administrativo sancionador.

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Sanchez Santander, Juan Manuel (04 de agosto 2015) "Garantías constitucionales del Proceso Penal: su aplicación en el procedimiento administrativo sancionador.".
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